在新法新政背景下，作为各级各类民办学校的举办者（办学者），究竟应该如何理性看待宏观制度变革？怎样科学研判外部环境变化？以及如何因应法规政策的调整，抓住机遇加快发展自己，并避开禁区规范办学行为？
今天与大家分享来自上海市教育科学研究院民办教育研究所董圣足所长对系列新法新政以及条例送审稿的分析，联系实际，从民办学校举办者（办学者）的视角提出相关意见和建议，以资有关方面决策参考和行动借鉴。
一、准确把握新政基本要义，全面认识修法重大意义
总的看，新法新政坚持正确的政治导向和法制统一原则，全面贯彻党和国家的教育方针，在着力破解制约民办教育改革发展的瓶颈问题上下了很大功夫、做了很大努力，在“支持”和“规范”两大主题上做了很多很好的规定，推出了一系列“惠民”政策。
■ 一是突出了民办教育公益属性及社会责任。
该系列新法新政一脉相承、高度一致，明确规定营利性与非营利性民办学校都是公益性事业，要全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，把立德树人作为根本任务，着力培养中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人。要以育人为宗旨，始终把社会效益放在第一位，可以说，坚守教育公益属性、办好人民满意的教育，这是新时代中国特色社会主义伟大事业对我国民办教育性质和任务所提出的基本要求和总体定位。
■ 二是拓宽了社会力量参与办学的领域及范围。
除了禁止设立实施义务教育的营利性民办学校外，新法新政允许举办者自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，鼓励社会力量以捐赠、出资、投资、合作等方式进入教育领域举办学校或投入项目建设，鼓励社会资本参与教育基础设施建设及运营管理。《条例送审稿》还拟允许举办者通过依法发行股票、债券以及设立公益性基金等方式进行募资，举办营利性民办学校。
■ 三是厘清了不同类型学校的扶持政策体系。
新法新政重点引导和优先扶持非营利性办学。因此，要求各级政府在税收征收、校园用地、财政资助等方面，给予非营利性民办学校更加有力的政策扶持。同时，新法新政对营利性民办学校也做出了许多符合市场特点的政策规定。《条例送审稿》还拟增加给予非营利性民办学校生均经费政府补贴和分担教职工社会保障资金等规定。
四是扩大了各级各类民办学校的办学自主权。
明确民办高校和中职学校可以自主设置专业、开设课程、选用教材，鼓励民办高中和义务教育阶段学校可基于国家课程标准自主开设有特色的课程，实施教育教学创新。允许实施学前教育、学历教育的民办学校在核定办学规模内自主确定招生范围、标准和方式，允许有住宿条件的民办学校跨区域招生。允许民办学校自主招聘教师和其他工作人员，民办职业学校、高等学校可以参照公办学校的标准和程序，自主评聘教师专业技术职务。《条例送审稿》拟删除有关收费审批的规定，进一步放开收费自主权。
■ 五是明确了举办者（出资人）的各项合法权益。
对于《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“民促法”）修订前设立的存量民办学校，全国人大常委会修法决定明确了其剩余资产的归属，授权地方可以给予出资人补偿或者奖励。①同时，《条例送审稿》还强化了对举办者合法权益的保障：
· 1、允许现有民办学校依法变更举办者，并可以在不以牟利为目的的前提下约定变更收益；
· 2、允许举办者与民办学校在充分信息披露基础上，可以进行合法关联交易；
· 3、进一步明确举办者对学校的管理权和依章程规定获取薪酬的权利。
■ 六是强化了不同类型民办学校的治理制度。强调必须加强党对民办学校的领导；要求进一步完善民办学校法人治理结构，规范民办学校董（理）事会成员构成，明确举办者只能根据学校章程规定的权限和程序参与学校办学和管理，对校长及学校关键管理岗位实行亲属回避制度，并提出要建立相应的监督机制。同时，要求建立民办学校信息公示和信用档案制度，强化财务监管、风险监控和财务公开制度，并完善民办学校学费收入监管制度。《条例送审稿》还专门针对外资变相控制境内义务教育、公办学校参与举办民办学校、多主体实施的集团化办学以及各类关联方交易行为，做出了不少新规制。
总之，新法新政围绕着推进民办学校分类管理所做出的一系列相关规定，有利于更好维护和实现教育公益属性，促进非营利性民办学校各自定位，提高质量、办出水平；有利于保护出资人合法权益，促进更多民间资金投入教育领域；有利于营利性民办学校灵活经营、自主管理，实现多元、特色发展；有利于推进各级各类民办教育规范管理，实现民办院校良善治理，增强社会公信力。对此，各级各类民办学校举办者（办学者）应有全面认识，做出正确判断。
▍二、始终坚持教育公益属性，理性选择学校法人类型贯彻民办教育新法新政的一项中心任务，就是对民办学校实施非营利性和营利性分类管理改革。为此，“国务院三十条”强调指出：“实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。”《条例送审稿》秉承“民促法”的基本精神，并以国务院三十条为依据，围绕着如何推进分类管理进行了一系列更有操作性的制度设计。教育部等部门制定的两个细则，则进一步细化了民办学校分类管理的具体程序。
众所周知，在旧有法律框架下，绝大多数民办学校在法规层面都被定性为“民办非企业单位”。这种法人属性定位严重制约了民办教育的健康发展。因为法人属性不清，造成真正非营利学校享受不到法定优惠政策，而带有营利性质的学校又不能面向市场、自主办学；因为法人属性不清，导致民办学校教师身份不明、待遇不公，造成民办学校“人难进、人难留”，影响了内涵建设和质量提高；因为法人属性不清，还导致民办学校产权制度及回报机制缺损，对出资者权益保护不力，制约了更多社会资源转化为教育资源。理论和实践表明，要从根本上破解以上难题，更好促进和规范民办教育发展，只有也必须对民办学校实施分类管理。可以说，以法律修订为标志，以新政颁行为载体，国家层面对民办学校实施分类管理改革的顶层制度设计已经基本完成，大局落定、方向明确、路径清晰。
按照全国人大常委会的授权和“国务院三十条”的要求，近两年来各省级人民政府纷纷出台地方配套制度，落实上位规定，细化相关政策，以积极稳妥地推动分类管理改革的顺利实施。可以明确无误地说，在新法新政背景下，每一所民办学校在地方政府所给定的过渡期结束时，都要在营利性和非营利性两种法人类型之中，根据自身实际情况做出一个理性而务实的抉择。未来相当长一段时期，中国民办教育的发展不会也不允许再有所谓的“第三条道路”。因为，在“两分法”既定的前提下，随着法制不断健全，特别是随着有关部门正在制定的“非营利性民办学校监督管理实施细则”和“非营利性民办高校财务监管办法”等规范性制度的颁行，任何试图以非营利之名行营利之实的做法，不仅难以有效实施，而且带有很大的法律风险。对此，各级各类民办学校举办者一定要有清醒的认知，务必要在深入学习领会系列教育法律法规及相关文件要义基础上，顺应大势，权衡利弊，稳慎决策。
在新法新政框架下，选择非营利性办学，对于新办学校的举办者（出资人）意味着要放弃产权及合理回报（对存量学校，新法授权地方通过补偿或奖励措施加以处置），但同时学校可兼有各种体制优势及政策便利，获得政府和社会多个层面的激励，从而促进学校更好更快发展。选择营利性办学，无疑可以享有比较完全的剩余索取权及剩余控制权，依法可以更好实现自主办学、灵活经营，有利于办出特色、办出水平，但对于不同学段的民办学校而言，同时也可能会面临政策激励减弱、办学成本攀升和市场竞争力下降等不利因素。分析表明，在营利性与非营利性法人类型选择中，鱼和熊掌不可兼得，没有绝对优化的方案，只有相对适切的路径。各级各类民办学校举办者在分类面前怎样做出理性选择，需要全面考量投入资金来源、学校办学类型、所处发展阶段以及未来目标定位等多重因素。法无禁止皆可为。在综合评判自身优劣势基础上，并把教育当作公益事业的前提下，举办者可以也应该增强法人类型选择的自信和自觉。即无论如何选择，只要依法、规范、诚信办学，只要办出了让政府放心和让人民满意的教育，都是好的教育，都会得到各方面的理解、尊重、鼓励和支持。▍三、切实加大教育教学投入，努力办好人民满意的教育新时代背景下，教育领域主要矛盾已经演变为人民日益增长的对于优质教育的多元需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾。随着时代进步、社会发展以及人们物质生活水平的提高，老百姓对于教育的需求，普遍从“有学上”转到了“上好学”上来。今天，人民对优质公平教育资源的需求和期盼比任何时候都迫切、都强烈。因此，广大民办学校举办者（办学者）应当进一步增强使命感、责任感和紧迫感，以办好人民满意的教育为根本宗旨，切实加大教育投入，不断深化教学改革，系统优化人才培养模式，全面提高个性化、多样化、高质量教育服务的供给能力。只有这样，才能使自身获得更好更快发展，才能进一步凸显民办教育的社会地位和社会价值。
总的来看，秉持“民促法”的“促进”精神，在“国务院三十条”已经推出的诸多“惠民”政策基础上，这次《条例送审稿》又进一步细化了相关促进规定。譬如，拟要求各级政府及有关部门依法健全对民办学校的支持政策，优先扶持办学质量高、特色明显、社会效益显著的民办学校，可按同级同类公办学校生均经费标准的一定比例，确定对非营利性民办学校的生均经费补贴标准。又如，拟强化民办学校教师队伍的保障措施，要求县级以上地方人民政府应将分担非营利性民办学校教职工社会保障的资金纳入预算，依法采取财政补贴、基金奖励、费用优惠等方式，支持民办学校保障教师待遇。这些措施一旦落实，无疑会不同程度地促进学校资源集聚，推动学校内涵建设、特色凝练和质量提高。
经过40年改革发展，在广大举办者（办学者）的孜孜以求和奋力拼搏下，我国各级各类民办教育都涌现出了一批好学校，显著扩大了优质教育资源供给，弥补了政府公共教育的短板和不足，较好满足了老百姓日益增长的多样化、选择性教育需求。当下在不少地方，相当一部分民办小学和初中日益成为优质教育的代名词，成为广大学生家长的首选之处。当然，由于受历史和现实因素制约，部分民办学校举办者办学理念还存在一定偏差，投资倾向明显，不同程度存在短期行为，对于教育基础建设的持续投入不足。这导致不少学校办学定位不够准确，办学特色不甚明显，整体教育质量还有待进一步提升。
未来一段时期，在民办教育新法新政背景下，广大民办学校举办者和办学者务必要顺应环境变化和形势发展，进一步端正办学思想、理清办学思路，在国家和区域民办教育整体规划指导下，做到合理布局、准确定位，实现错位竞争、科学发展。[7]为此，必须摒弃传统外延扩张模式和低水平重复建设路子，真正将学校发展重心转移到内涵建设上来，加大经费投入，改善办学条件，加强师资力量，深化教学改革，从而提升质量、凝练特色、办出水平。只有这样，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地，实现健康协调永续发展；[8]只有这样，才能开创社会力量办学新局面，在新时代推进教育现代化和建设教育强国的伟大征程上，谱写新篇章、做出新贡献。[9]▍四、深化体制改革和机制创新，深入激发自身办学优势民办学校的优势在于管理体制灵活、运行机制高效。改革开放40年来，各级各类民办教育的兴起和发展，打破了公办教育一统天下的局面，推动形成了政府为主、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的办学体制，丰富了教育生态，激发了教育活力。经过不断试错和持续创新，民办学校在投融资体制、现代学校制度、人才培养模式等方面所进行的诸多改革探索，为深化公办学校办学体制、管理体制和育人机制改革积累了经验、提供了借鉴。在新法新政和新的市场格局下，各级各类民办学校要在竞争中立于不败之地并谋取更大发展，举办者（办学者）就必须也只有不断进行体制机制创新，深入激发自身办学优势，才能掌握发展主动权，占领竞争制高点。为此，举办者（办学者）可以也应该学透用活系列民办教育新法新政，用足用好其中诸多涉及学校办学自主权的利好政策，并以此为载体深化学校各项改革，进一步激发内在活力，从而再造优势、乘势而上，推动学校深入持久发展。
结合宏观政策走势分析，就民办学校的现状来看，当前和未来一段时期，举办者（办学者）迫切需要在以下三大方面上有大的变革、新的突破。
■ 一是要开源节流，多渠道筹措办学经费。面对资源短缺、经费有限的先天不足，各级各类民办学校需要实施开放办学，大力拓展市场，扩大发展空间。因此，在坚持公益性办学的前提下，应当多方面争取政府更大力度的财政资助，努力谋求社会各方面的捐赠支持。同时，结合自身优势，还可以通过开展多种经营活动，开辟更多收入渠道。如，大力发展各类非学历教育，依托专业办实业，向社区提供研发和技术服务以及在不影响正常教学的情况下有偿向社会开放后勤及文体设施，等等。
■ 二是要推进组织变革，大力提高管理效率。民办学校的现实条件决定了其组织设立及其职能确定不能照抄照搬公办学校，必须兼顾自身特点，保持民办风格，大胆进行管理创新。本着精简、统一、效能原则，借鉴企业管理成功经验，民办学校可以也应该以顾客为导向，充分利用信息技术和“互联网+”平台，在扁平化管理、精细化运作、人性化服务等方面探索出自己的新路，尽可能减少管理层阶，简化办事程序，提高管理的效率和效益，把有限的资源用在发展核心业务上，从而更好地为顾客创造价值、提供服务。
三是要深化人事分配制度改革，永葆生机和活力。在用人上，“不拘一格降人才”“任人唯贤”“量才适用”，做到“能者上，平者让，庸者下”，从制度上保证优秀人才能够脱颖而出，逐步储备起雄厚的战略人力资源。
这是实现民办学校深入持久发展的根本所在。在分配上，秉持公平公开公正原则，突出效率导向、坚持绩效优先，既要大胆探索市场定价、谈判工资和年功递进等行之有效的制度，也要尝试推行“内部员工共同持股”、“期权制”和“金降落伞计划”等标本兼治的措施，实现举办者与办学者的“目标一致”和“激励相容”，最大程度降低各种代理成本和“道德风险”，从而全面调动学校各方面积极性、能动性和创造性，[11]凝聚起推动学校发展的磅礴力量。
▍五、自觉规范学校办学行为，重塑良好社会形象民办教育也是一项培养人的崇高事业，既关系到千千万万家庭的民生福祉，也关系到一个民族的未来和命运。因此，从事民办教育事业的组织和个人都应怀有一颗敬畏之心，要有奉献、乐施和济世的情怀，而不能把教育投资仅仅当作“一桩生意”。为此，各级各类民办学校举办者（办学者）必须坚持并尊重教育规律，秉持教育公益属性，以立德树人为根本任务，做到依法、规范、诚信办学。规范也是一种促进，只有规范办学，才能树立起过硬的社会公信力，重塑民办学校良好社会形象。响应宏观制度变迁，顺应外部形势变化，当前和未来一段时期，举办者（办学者）在规范办学上，至少应该在以下两大方面做出新调整、新安排。
一方面，要以完善民办学校章程建设为载体，建立健全法人治理结构。加强学校党的领导和建设，保证正确办学方向，维护师生合法权益。要依法依规完善学校决策机制，建立和完善由多元主体共同参与的学校董（理）事会，优化决策机构人员构成，施行关键岗位亲属回避制。健全董事会领导下的校长负责制，充分保障校长权利，着力完善激励和约束机制，推动校长队伍职业化。尤为重要的是，举办者要根据学校章程规定的权限和程序参与办学和管理，不得随意干预学校事务。建立多方参与、多元制衡的监督机制，依法保障监督机构依据国家有关规定和学校章程对办学行为进行监督，必要时可探索建立独立监事制度，使得学校的办学活动始终处在有序运行和有效监督之下。
另一方面，要以落实法人财产权为重点，完善学校资产及财务管理制度。在最大程度争取政府部门减免资产过户所涉及的税费和多渠道寻求信贷支持的基础上，民办学校举办者应该依法依规履行出资义务，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产，足额过户至学校名下，以确保学校稳定运行和持续发展。同时，依据“民促法”，还应进一步规范民办学校财务管理，严格执行国家或地方政府规定的财务会计制度，规范各类经费收支及资产管理。举办者要敦促学校在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计并公布审计结果。要主动自觉配合审批部门的监管，建立健全财务运行状况监测及财务风险预警机制，自觉接受学费专户监管，认真执行经费预决算报备以及经济合同审计制度，杜绝发生各种违法违规的关联交易、利益输送和灰色套利行为，确保学费收入主要部分用于教育教学活动、改善办学条件和保障教职工待遇。
世界潮流，浩浩荡荡。对接国际惯例，适应中国国情，对民办学校实施非营利性和营利性分类管理，深入推动民办教育健康发展，是党中央和国务院确定的一项“硬改革”，决不允许“软着陆”。按照国务院部署，有关部门将分期分批启动对各省域贯彻新法新政的督查工作。当前和未来一段时期，各级各类民办学校举办者（办学者）面对分类管理改革，应当不忘初心，增强定力，认清形势，因应变化，稳慎做出符合新时代中国特色社会主义特点和要求的道路抉择，在民办教育新法新政的引领下，各自定位、各扬其长、各美其美，持续不断办出让人民满意的好教育。
▌作者 ： 董圣足，上海市教育科学研究院民办教育研究所所长，中国民办教育协会研究分会常务副理事长。
（中国国际教育）
中国民办教育学生信息网（www.cfhsi.com.cn）简称“民教网”，由民教信息科技牵头，联合国内民办教育机构、行业协会、科研院所和有关专家学者共同组建的国内唯一的全国民办高校学生公共信息服务平台。主要提供全国民办院校资质查询、民办大学毕业生 证书查询、学籍查询、档案管理、证书报告、就业推荐等服务。
